创新奖候选者“小额信贷扶贫课题”申报材料

  中国社会科学院农村发展研究所的“小额信贷扶贫”课题组成立于1993年9月,是我国最先采用与国际规范接轨的小额信贷的方式实现扶贫到户的组织;其主要成员有杜晓山、刘文璞、张保民、孙若梅、李谊青。课题组主要从事小额信贷的理论研究和试验研究,并成立了“扶贫经济合作社”(简称“扶贫社”)实验点,积极探索适合中国国情的小额信贷扶贫

  模式和小额信贷的管理经验,帮助中国的小额信贷实现可持续发展;并通过开展不同形式的学术会议、研讨会和讲座及现场考察等来加强小额信贷机构之间的交流,进而推动小额信贷扶贫在中国的发展。

  中国当今的小额信贷活动出现在80年代末、90年代初,主要是国际机构在国内的一些活动。他们从事的多半是扶贫的项目和社区发展,其中只有一小部分属于小额信贷项目,而且在国内并没有引起多大反响。然而对中国小额信贷产生重大影响的是孟加拉乡村银行(Grameen Bank,简称GB)的小额信贷模式,而正是课题组把GB模式第一个引入中国。课题组主要成员从八十年代中后期起关注和介绍GB,1993年杜晓山访问了孟加拉国乡村银行(GB), 对GB模式的小额信贷有了一个概括的认识,回国后撰写文章推荐乡村银行的小额信贷模式。为此,农发所成立了专门的课题组,也就是“小额信贷扶贫研究”课题组。

  课题组成立后,得到中国社科院领导和国务院扶贫办领导的支持,同时也得到了福特基金会的资助。以后又获得了孟加拉乡村银行的低息贷款、台湾企业家杨麟先生、花旗银行等多家国际组织和人士的资助。课题组从1994年开始,先后建立6个县的小额信贷扶贫试验点。课题组边研究边试验,完成了一批带有创新性的科研成果,在小额信贷扶贫理论研究中做出了一定的贡献。同时也通过试验点直接对贫困农户提供了信贷帮助和其他一些扶贫活动。先后共投入贷款资本金1500万元,累计发放贷款1亿多元,目前正在获贷款支持的贫困户16000户,累计受益农户3-4万户,覆盖贫困人口约15万人。

  课题组的小额信贷扶贫实验与研究完成了一批具有创新性的研究成果,并出版了许多研究专著(见表1),产生了一定的经济社会效益和政策影响,以及较广泛的社会影响。由于课题组和“扶贫经济合作社”的业绩,在2000年,课题组的“南召扶贫社”获得美国乡村银行基金会(Grameen Foundation-USA,一个专门关注、支持和推广小额信贷扶贫的国际机构)2000年度“先锋奖”。并在2004年,课题组获2004年度中央国家机关“五一劳动奖状”。

  《扶贫小额信贷的必要性和可行性研究》《政府小额信贷扶贫管理体制研究》(院长交办的课题)《小额信贷扶贫模式比较研究》《非政府组织小额信贷研究》《城市小额信贷案例研究》《小额信贷影响研究》《小额信贷政策研究》(中国人民银行组织)等等《小额信贷原理及运作》(28万字,上海财经大学出版社)《中国农村小额信贷信贷的理论与实践》(38万字文集,中英文版,中国经济出版社)《农户小额信贷知识读本》(20万字)*《农村小额信贷与中国扶贫——经验与思考》(35万字,中国妇女出版社)翻译出版了《参与和发展》(11.9万字,社科文献出版社),《贫困与对策》(15万字),《乡村银行读本》(10.4万字),《有效地摆脱贫困》(16.5万字),《小额信贷手册》(6万字,中英文版,德国银行学院出版公司),《乡村银行的经验与反思》(5万字)等等

  “小额信贷(Microfinance)”是指专向低收入阶层提供小额度的持续的信贷服务的活动。由于它在一些地区比较成功的解决了正规金融机构长期以来没有解决的问题——为穷人提供有效的信贷服务和同时实现信贷机构自身的持续发展,因而被众多的发展援助机构和发展中国家的政府视为一种有效的扶贫方式。社科院“小额信贷扶贫研究”课题组,创建了我国第一个与国际接轨的扶贫小额信贷机构,探索了具有中国特色的小额信贷扶贫模式,为我国的扶贫事业做出了较大的贡献。

  小额信贷课题组对小额信贷扶贫理论与实践研究上的创新贡献主要反映在下述五个方面:

  现代意义上的小额信贷,在国外产生的时间也只有二三十年的时间。上世纪80年代中期,一些国际机构和一些国家的援华双边合作项目中,也有过少量的给妇女小组贷款以支持她们从事农业和加工业的活动内容。但大都把这种金融性活动概括(或翻译)为循环资金或微型贷款。虽然有类似小额信贷的部分行为,仍尚未形成明确的现代意义上的小额信贷的概念和运作模式。

  在我国国内使用“小额信贷扶贫”这一概念并对其内涵做了明确界定,是课题组的创新贡献。他们把小额信贷的内涵界定为:以扶贫为宗旨,以信贷资金直接到户和信贷机构的持续性发展为目标,经济与社会功能并重的小额信用贷款。课题组还发现,贫困农户/人群是一个,他们不仅需要资金支持,还需要技术和信息等多方面的支持。因此,以扶贫为己任的小额信贷,应当同时具备金融和社会双重职能,而不单纯是一个金融概念或扶贫概念。

  现在,小额信贷扶贫及其内涵,已普遍为社会所接受,小额信贷已成为信贷资金扶持的专用概念。不仅在农村扶贫中广为采用,而且已延伸到城市扶贫活动中。

  “贫困农户获贷难、还贷难和扶贫信贷机构自负盈亏难”这“三难”问题能否找到某些可行的途径得于解决,这无论在国际上还是在国内、无论在理论上还是实践上,都有不同的认识和争论,是信贷资金扶贫问题上的一个难点。“扶贫社”科研试验项目研究国内外文献和实践,尤其从国外一些成功小额信贷项目中吸取营养,结合我国实际,“洋为中用”,在理论和实践的结合中,相当大程度上取得了可喜的科研成果。课题组认为只要有适宜的外部政策环境,合理的组织体制,规范的管理和监督制度,简明有效的奖惩机制,在达到一定规模后,上述“三难”问题完全可能得以缓解,以至可能最终得以解决。社科院试验项目在1997年底时已按时或提前实现了1994年项目初期设定的解决这“三难”的预期目标。即以市场利率对有生产经营能力的贫困农户(主要是贫困妇女)实施无抵押担保的小额信用贷款,改善她们的经济社会状况,实现贷款的高回收率(95%以上),并在县一级项目运作机构实现了操作和财务上的自负盈亏(不含社科院人员工资、指导和培训费用)。

  尽管对小额信贷的功能,人们还有争论,但小额信贷的实施,极大地提高了扶贫资金的使用效率和效益,是对传统金融理论创新和扶贫实践改革的丰富和贡献,是有目共睹的。

  国际上推行小额信贷的发展中国家,大多是市场经济体制,政府的行政力量弱而社会自主力量强。因此小额信贷机构可能自由在农村开展扶贫活动。孟加拉国即属于这种类型。但是我国的情况正相反,社会尚处于计划经济向市场经济转轨阶段,所以一些国际组织和双边合作的扶贫项目都是委托当地政府的某个部门或某个机构进行操作的,这就不可避免地带有浓厚的行政干预的色彩,扶贫效率和效益往往大受影响。

  有鉴于此,课题组认识到,扶贫小额信贷本身就是一种金融制度创新,不同于传统的金融活动,它需要解决放贷与受贷者合作的形式,必须从体制上解决小额信贷的载体问题。课题组经过艰辛的研究与努力,创建了“扶贫经济合作社”,使小额信贷扶贫建立在既有政府支持又能自主运行的制度化的基础上。经过慎重研究思考,第一个试点决定选在河北省易县,由于易县具备以下条件:一是国定贫困县;二是其地理环境具有代表性,兼有山区、丘陵和平原;三是距北京较近,往返费用低,也便于管理;四是县政府对试点积极支持。随后的5个试点都是按照同一种模式建立的。

  “扶贫经济合作社”这一制度创新,解决了民间(NGO)、半民间组织运用小额信贷参与社会扶贫的难题。当时,这类在基层较纯粹的NGO,在我国还是比较少见的;10年后的今天,不少的目标定为可持续发展的非金融小额信贷机构正在学习这种制度。这一制度不仅被NGO或半NGO机构借鉴和采用,其制度框架也被西部贫困大省在完成“八七”扶贫攻坚中借鉴和部分采用,例如陕西省的50个贫困县,广西的28个贫困县的小额信贷机构,都采用了“扶贫社”这一名字,在初期的管理制度上也多有借鉴“扶贫社”的管理制度。

  社科院课题组创建“扶贫经济合作社”,主要借鉴的是孟加拉乡村银行的方法(简称GB模式),也吸收了一些国际上其他扶贫方式的经验,在运行和研究过程中,结合中国的实际加以改进和完善,形成了自己系统的运行模式和管理制度。它被人们称为“社科院模式”或“易县模式”。

  “社科院模式”或“易县模式”, 在一定程度上保证了扶贫合作社的正常运转,获得了较高效益、较高还贷率和较高周转率的良好效果。这些制度随着客观情况的变化仍需不断修订和补充,但其框架已经形成,并为从事小额信贷扶贫的部门和机构广为借鉴和采用。

  由于内部监督管理和外部环境的制约,扶贫社项目的部分实验点内部管理上也出现过严重的资产质量和违纪违法的问题。但是,作为一项科研项目,问题、挫折甚至失败也是一种可珍贵的经验和资料。

  社科院课题组在四省六县建立了试验点,以“行动——研究项目”的方法进行研究。目的在于探索小额信贷扶贫模式在自然条件、经济环境和社会资源不同的地区的适应性,寻找其中的差异和共性。课题组把国际经验和理性设计放到试验点实践,再以实践中发生的成功和失败的各种现象修正理论设计,周而复始、反复进行,以便抽象和归纳出具有普遍意义的理论概括。

  这种研究方法为自然科学界普遍采用,但在社会科学研究界,像这种运用既自身设计、参与管理和操作实践,又自身进行科学研究的方法,却所见甚少。课题组既是设计者,又是实践的直接参与者、管理者。因而获得的经验和数据真实可靠,既为研究提供了详实的资料,也能即时修正实践中的错误,同时也为其他从事小额信贷扶贫的实践者和研究者提供了直观的参考样板和例证。

  扶贫经济合作社的成立,正值国家颁布了“八七”扶贫攻坚计划,由于“扶贫经济合作社”独特的运行制度和扶贫直接到户的方式,与中央要求的“扶贫到户”,限期(2000年)基本解决农村贫困农户的温饱问题相吻合,因此得到领导的重视。

  由于领导的重视和试点的成功,小额信贷扶贫已写入中央和有关政府部门文件。例如1998年10月14日中国第十五届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》([1999]10号);中央政府在中国农村十年扶贫开发纲要(2001-2010年)和2004年1月中共中央关于农业问题的1号文件。

  政府系统大面积试点和推广是从陕西省商洛地区开始的。1996年课题组在商洛地区丹凤县成立扶贫合作社进行小额信贷扶贫到户试点后,很快就受到商洛地区党政领导的重视,1997年即在全地区的6县1市(全是国定贫困县)进行试点和全面推广。接着又受到陕西省政府的重视,1997年9月在全省六个地市各选一个县开展小额信贷扶贫试点。试点开始时,首先召开了省直机关和六县有关干部参加的动员和培训会议,分管扶贫的省委副书记和副省长主持了会议,会议请社科院课题组的同志就小额信贷扶贫的原理、运行制度和方法进行了培训讲演。六县试点开始以后,接着便在全省50个贫困县全面推广,并把扶贫信贷资金的80%用于小额信贷,开了政府大面积推广小额信贷的先河。

  从丹凤扶贫社开始的小额信贷使陕西商洛地区成为政府推广小额信贷扶贫的先行者。国务院扶贫领导小组副组长杨永沂同志考察商洛地区小额信贷后,总结为“七个最好”。之后,国务院扶贫办与农业银行从1997年起,先后四次在商洛地区举办了西部11个贫困省的省地县三级干部参加的小额信贷扶贫培训班,小额信贷扶贫到户,在全国开始了试点和推广。

  课题组从1994年开始,先后建立6县小额信贷扶贫试验点,分别为河北省的易县、河南省的虞城县和南召县、陕西省的丹凤县、以及后建的河北省涞水县和四川省的金堂县。也通过试验点直接对贫困农户提供了信贷帮助和其他一些扶贫活动。累计发放贷款1亿多元,目前正在获贷款支持的贫困户16000户,累计受益农户3-4万户,覆盖贫困人口约15万人。课题组的小额信贷扶贫实验与研究产生了一定的经济社会效益和政策影响,以及较为广泛的社会影响。

  由于课题组所取得的研究和实践成就,课题组及其小额信贷合作社的活动受到电视台和报刊的关注。中央电视台、地方电视台都曾到易县、虞城实地拍摄,一些海内外电视媒体对“扶贫经济合作社”的扶贫活动进行了系统报导。多家报纸也对“扶贫社”的活动进行过报导,光明日报还对课题组进行过专访和报导,使“扶贫社”广为人知。十年来大约有上万人次到易县扶贫社进行过学习、参观和考察。

  此外,课题组自己也进行广泛的交流、倡导和研讨活动。以课题组为主,联合其他单位分别于1996年和2003年召开过两次百人以上的“小额信贷国际研讨会”。参加研讨会的包括从事和关注小额信贷扶贫事业的政府、金融部门、非政府组织和国际机构的领导人、实际工作者和研究者。课题组召开过四次40-50人的中型小额信贷研讨会和多次小型讨论会。这些研讨会主要针对一些实际问题和理论问题开展讨论,同时也起到了经验交流和推动的作用。从1997年起课题组还出版了一份不定期的内部刊物《小额信贷扶贫》交流通讯。通讯的任务是探讨问题,交流经验和信息,推动小额信贷事业的发展。至今已出刊32期,发表各种文章100多万字。而且,在世行和福特基金会的资助下于1999年成立了“小额信贷培训中心”,专门针对小额信贷机构的管理人员和工作人员进行业务和能力培训。并且翻译了不少国外高水平的理论研究文章和实际案例介绍,无偿发放,起到了较好的信息传播作用。

  社科院小额信贷课题组所做的小额信贷扶贫项目,获得了同行的公认。由于政府的重视、媒体的宣传,从1996年开始,小额信贷扶贫呈现蓬勃发展的局面,许多非政府和半政府机构包括妇联、工会、残联和国际组织(联合国UNDP、儿基会、人口基金会、香港乐施会、宣明会等)资助的小额信贷项目大量涌现,政府和金融部门开展小额信贷扶贫也随后跟进。社科院课题组既有理论研究,又有实践经验,为同行所公认。上述的政府、非政府和半政府机构经常聘请课题组成员作为专家,为他们的项目进行开题设计、人员培训和项目评估,在行业内获得良好评价。该项目在国外也有一定的影响。

  此外,对金融部门也产生了一定影响。农业银行是农业和农村的金融骨干,推行小额信贷以来,与政府部门合作,在扶贫到户上也做出了很大贡献。农总行几任负责扶贫贷款部门的领导同志也多次与课题组沟通、交流探讨有关问题。中国人民银行制订的农村信用社农户贷款条例,借鉴了小额信贷的一些基本做法,例如联户贷款、小额贷款可不要抵押担保、分期还贷等。现在很多省的农村信用社与政府合作(由政府贴息或提供资金担保)开展小额信贷扶贫。信用社有望成为农村小额信贷的主力军。课题组与人总行和银监会负责农村信用社小额信贷工作的有关同志也常就有关问题交流意见和进行研讨,还参加了中国人民银行组织的《小额信贷政策研究》课题。

  中国社会科学院小额信贷扶贫课题组,是我国最先创新采用小额信贷的方式实现扶贫到户的组织。他们在长达10年的实践与研究中,在借鉴国际经验的基础上结合中国的实际,创造性地建立了具有中国特色的小额信贷运行体制、制度和方法,使小额信贷从理论到实践初步形成了一套系统的制度,受到国家领导同志的重视和社会的广泛肯定。小额信贷扶贫作为一种有效的扶贫方式在全国试点推广,为推动我们扶贫和农村金融改革做出了积极贡献。

  课题组创建的有中国特色的小额信贷扶贫模式在中国的实践证明,它是一种真扶贫扶真贫的好方法,可以帮助贫困户脱贫致富奔小康。从小额信贷项目实施的情况和结果看,已基本实现其最初的设计目的,为广大贫困农户提供了改变他们命运、提高他们生活质量和水平的机会,产生了良好社会和经济效益,获得令人欢欣鼓舞的成功。中国国际民间组织合作促进会原理事长梁丹女士曾作这样的概述:“小额信贷在中国的实践、示范和推广,根本解决了扶贫到户和扶贫资金使用效率存在的问题,开辟了一条可持续的扶贫道路,再次显示了制度创新对经济发展和社会进步的作用”。

  然而尽管小额信贷在我国扶贫开发项目中毋庸置疑取得了很大成绩,但并非完美无缺,也存在一些固有的不足和局限,主要表现在小额信贷只解决了向贫困农户提供小额金融服务的问题,却不能涵盖农村中最贫困、没有创收或创收能力不强的那部分贫困户;小额信贷机构目前还不能向他们的贷款户提供技术服务和培训;由于可用于小额信贷的资金毕竟有限,小额信贷本身很难产生规模效应;小额信贷的生存和可持续发展不仅要做到资本的简单保值而且更重要的是做到资本增值,有些技术问题有待解决等等。

  虽然存在诸多问题,小额信贷扶贫仍不失为运用微型金融服务,贯彻由救济式扶贫向开发式扶贫转变的一次革命性的政策转变,是实现“国家八七扶贫攻坚计划”的一项重大战略举措,是贫困地区解决温饱进而脱贫致富奔小康最终实现共同富裕的重要途径。小额信贷调动了全社会参与扶贫的热情和积极性,获得的丰硕成果受到广大贫困农民的热烈欢迎、拥护。小额信贷扶贫以中国硕大无比的微型金融市场为背景条件,加上中国社科院“小额信贷扶贫”课题组和许多像他们一样致力于消除贫困的研究机构和NGO等的全心投入,以及政府和社会各界的大力支持,小额信贷扶贫将会以更加有力的步伐迎来蓬勃发展的新高潮。

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